Podle soudců Jana Musila a Vladimíra Kůrky, kteří při čtvrtečním hlasování o návrhu Miloše Melčáka zůstali v menšině, vstoupil Ústavní soud (ÚS) na tenký led a odůvodnění nálezu má značné mezery. Zejména Musil ostře kritizuje argumentaci soudu a nastoluje otázku, zda ve čtvrtek nezvítězili místo spravedlnosti spíše právníci.

"Lze si klást také otázku: Nebudou škody, způsobené zrušením tohoto ústavního zákona, mnohem větší, než jsou údajné škody, které jeho přijetím utrpěl náš ústavní systém?" ptá se Musil ve svém takzvaném disentu. Připomněl také staré latinské úsloví, které lze přeložit jako "ať třebas zhyne svět, jen když zvítězí spravedlnost".

Soud vyhověl Melčákově stížnosti v poměru 13:2 a zrušil říjnový termín předčasných voleb. V menšině zůstali právě soudci Musil a Kůrka, oba v odůvodnění svého rozhodnutí, které je součástí nálezu ÚS shodně tvrdili, že se soud neměl případem vůbec zabývat. Podle zbytku pléna však zákon o zkrácení funkčního období sněmovny byl "nebezpečným prolomením ústavy".

Musil zpochybnil také argumentaci, s níž si ÚS přisvojil pravomoc přezkoumat ústavní zákon. "Ústavní soud se tu z povahy věci pohybuje 'na tenkém ledě', a tudíž jeho interpretace a argumentace musí být mimořádně přesvědčivá. Takovouto důkladnost a všeobecnou přesvědčivost ve zdůvodnění nálezu postrádám," uvedl Musil. Tvrdí, že ústavní soudci překročili svou roli takzvaného negativního zákonodárce, který smí zákony jen rušit, a začali vytvářet nová ústavní pravidla.

Soudce Musil se obává, že ÚS "otevřel vrátka" pro napadení jakékoliv budoucí úpravy zkrácení volebního období prostřednictvím ústavní stížnosti, "a to nejen pro poslance, ale možná i pro kteréhokoliv voliče," uzavřel Musil.

Zákon neomezoval politickou soutěž 

Kůrka ve svém stanovisku mimo jiné uvedl, že napadený zákon nijak neomezil svobodnou politickou soutěž. "Neboť hlasování soutěžících politických stran v parlamentu pro napadený zákon bylo vlastním a finálním vyústěním této soutěže, nikoli jejím popřením či omezením," uvedl Kůrka.

Podle Kůrky by nepřípustný zásah do ústavního pořádků představoval zákon o zkrácení funkčního období jiného ústavního orgánu, například prezidenta či ústavních soudců. "Zde však postup parlamentu směřoval výlučně k sobě samému (Poslanecké sněmovně), a to ještě ve smyslu vlastního omezení (zkrácení, nikoliv prodloužení volebního období)," napsal Kůrka.

Odlišná stanoviska mají akademický význam 

Odlišná stanoviska bývají součástí nálezu Ústavního soudu, ale mají spíše akademický význam. Rozhodující je totiž názor většiny. Lze z nich však vyvodit, jakými cestami se soud ubíral k rozhodnutí.

Většina politiků uvedla, že budou nález ÚS respektovat. Část z nich však soudce ostře kritizovala. S kategorickým prohlášením přišel prezident Václav Klaus, podle kterého soudci "vědomě a záměrně prohloubili politickou krizi". "Chceme-li se dnes i do budoucna vyhnout podobným situacím, které hrozí chaosem a ohrožují celou společnost, blíží se chvíle, kdy bude nutno přijmout novou ústavní definici pravomocí Ústavního soudu," uvedl Klaus v prohlášení.

Politici budou v pátek zřejmě pokračovat v načrtnuté cestě k trvalé novelizaci ústavy a co nejrychlejším způsobu, jak vyhlásit nové volby. Dopoledne bude zasedat Sněmovna a poté i Senát. Pokud vše půjde podle plánů politiků, měly by se nové volby konat na začátku listopadu. 

Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky k nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09 

1. Předesílám, že přezkum ústavnosti ústavního zákona č. 195/2009 Sb. neměl být - podle mého
názoru - vůbec otevřen, neboť, jak jsem se pokusil zdůvodnit ve svém odlišném stanovisku k usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 1. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/09, ústavní stížnost poslance Miloše Melčáka měla být pro neprojednatelnost odmítnuta, čímž by řízení o s ní spojeném návrhu podle § 74 zákona o Ústavním soudu pozbylo svého podkladu. To však je již passé.


II.
2. Pro potřeby navazujícího přezkumu je namístě především vyjít z toho, co je ústavním zákonem;
jím je (nejobecněji) zákon takto označený, přijatý zvláštní (kvalifikovanou) procedurou, a předmětem
jeho úpravy je „ústavní" materie; tyto podmínky jsou splněny.


3. Ústavními zákony je Ústavní soud vázán a jeho přezkumu podle § 87 odst. 1 písm. a) Ústavy
proto zásadně nepodléhají; ztotožnit se však lze (a je zjevně namístě) s názorem, že to neplatí
v případě těch „ústavních" zákonů, jimiž by bylo zasaženo (porušeno) tzv. materiální ohnisko Ústavy,
jež má na mysli čl. 9 odst. 2 Ústavy. Tato možnost je ovšem očividnou výjimkou ze zásady.


4. Otázka, před kterou stál Ústavní soud, tedy byla, zda jsou v daném případě (ústavního zákona
č. 195/2009 Sb.) dány výjimečné důvody - a to právě z pozic čl. 9 odst. 2 Ústavy - k jeho zásahu.


5. Podle mého názoru, který se pokusím zdůvodnit posléze, tu takové důvody (dostatečně silné,
resp. přesvědčivé) nejsou.


III.
6. Především však nesdílím jinou metodu, k níž se většina pléna uchýlila. Zjednodušeně řečeno,
poté, co dovodila nedostatek „zmocnění" k vydání ústavního zákona v čl. 9 odst. 1 Ústavy (a tím již
jej „odsoudila" ku svému přezkumu), posuzovala, zda by přesto neobstál na bazi čl. 9 odst. 2 Ústavy;
ten by mu sice mohl dodat výjimečného ospravedlnění, avšak v dané věci tomu tak není. Významové
pořadí čl. 9 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy je tak obrácené.


7. Většina pléna k doložení rozporu hodnoceného ústavního zákona s čl. 9 odst. 1 Ústavy prosazuje
názor, že nepředstavuje ani jím předjímanou „změnu" ani „doplnění" Ústavy, jelikož je specifickým
- a nepřípustným - tzv. prolomením Ústavy, které ozřejmuje citací z díla, uvedeného v poznámce
pod čarou č. 12, jakož i v odstavcích 1. až 5. strany 15 odůvodnění nálezu.


8. Při bližším pohledu se však stává odůvodnitelným, že o „doplnění" Ústavy přesto jít může; i
zákon „pro jedno použití" je trvalou součástí právního řádu, a okolnost, že po jeho aplikaci (a tím „vyčerpání") se již fakticky neuplatní (nemohou podle něj vznikat ani se jím řídit další společenské vztahy jakožto vztahy právní), je zde bez významu. Takový zákon tedy Ústavu doplňuje tak, že oproti ní dokonce v konkrétní situaci získává přednost, v jistém smyslu v postavení speciality (přídomky jako
„suspenze", odložení Ústavy, apod., mají dopad než expresivní). Kdyby režim ukončení volebního
období byl zákonem č. 195/2009 Sb. formulován jako základ obecného pravidla, zřejmě by bylo uznatelné, že jak tento režim, tak režimy dle čl. 35 odst. 1 Ústavy mohou existovat vedle sebe; o doplnění Ústavy ve smyslu jejího čl. 9 odst. 1 by tedy šlo, a to i proto, že by bylo těžko dovoditelné, že by byly navzájem „rozporné" (viz odstavec 3. strana 15. odůvodnění).

9. Z toho plyne - není-li tedy nedostatek „doplnění" Ústavy (ve smyslu absence „zmocnění" dlečl. 9 odst. 1 Ústavy) nezpochybnitelný - že nemůže být ani spolehlivým základem zvolené metody, která již na základě tohoto čl. 9 odst. 1 Ústavy směřuje k založení kompetence Ústavního soudu k přezkumu ústavního zákona (a tím fakticky i k derogaci, odvratitelné jen výjimečně, představoval-li
by ochranu materiálního ohniska Ústavy dle čl. 9 odst. 2).


10. Což se zjevuje o to rizikověji, že nedostatek znaku „doplnění" Ústavy (její naopak „prolomení")
se výlučně identifikuje s kritikou, že „upravuje jedinečný případ" či že je zákonem „ad hoc"; jinak
řečeno, s nedostatkem obecnosti jím zakotvené úpravy, jelikož ve skutečnosti má být pouze „individuálním právním aktem".


11. Není pochyb, že zákony, které postrádají atributy všeobecné právní regulace, jsou zákony
„vadnými", jež zpravidla představují kolizi s principy právního státu; avšak jsou všeobecně známy i
výjimky, a sám většinový názor některé zmiňuje (zákon o státním rozpočtu, výčtové restituční zákony,
zákony vydané za výjimečných okolností, přírodních katastrof nebo válečného stavu), přičemž jistě ne
všem lze připnout jím vyžadovaný úsudek, že směřují k ochraně materiálního jádra Ústavy. Je ostatně
i viditelný rozdíl mezi „vydáváním trestních rozsudků" nebo „vydáváním správních rozhodnutí o vyvlastnění", o nichž se většinový názor zmiňuje (strana 15. odstavec 5.), a napadeným ústavním zákonem, jakož i mezi ním (zkrácením vlastního volebního období) a „zkrácením funkčního období" jiného státního orgánu (tamtéž).


12. Tím se ovšem základna většinou pléna zvolené metody nejen dále relativizuje, neboť do hry
vstupuje individuální posuzování konkrétního zákona, resp. jeho účelu a vnějších poměrů při jeho
vydání, nýbrž - a též proto - pozbývá přesvědčivosti a síly argumentu ve prospěch závěru, který je zde výlučně určující, totiž že kompetence pro zásah Ústavního soudu i v případě, že je napaden zákon ústavní, bez dalšího dána je.


IV.
13. Z těchto důvodů měla mít podle mého názoru přednost metoda, zjednodušeně vyjádřená výše
pod body 1. až 3. shora; že tu nejsou adekvátní důvody k zásahu Ústavního soudu proti ústavnímu
zákonu, se odvíjí od povahy té silně nastavené podmínky, aby ústavním zákonem bylo zasaženo materiální ohnisko Ústavy, chráněné jejím čl. 9 odst. 2.


14. Materiální ohnisko Ústavy v čl. 9 odst. 2 je vymezeno pomocí tzv. relativně neurčitých pojmů,
jež nelze - co do jejich obsahu - identifikovat (v úplnosti) abstraktně, prostřednictvím vyčerpávajících
pravidel; typickou metodou je demonstrativní (neúplný) výčet rozhodných znaků, případně ztotožnění
situací, kdy o takové „ohnisko" konkrétně jde. Individuálně dosažený závěr, že zasaženo bylo (či nikoli), logicky nemůže být založen na nesporné kontrapozici „ano, ano" proti „ne, ne", nýbrž v rovině
„spíše ano" či „spíše ne". Bylo již též výše řečeno, že kompetence Ústavního soudu je zde výjimečná,
a jako každá výjimka musí být z logiky věci hodnocena restriktivně; pochybnosti o ní - v konkrétním
případě - velí ku zdrženlivosti.


15. Z předchozího (zejména bodů 10. a 11.) se podává, že fakt nedostatku obecnosti zákona sám o
sobě zásahem do čl. 9 odst. 2 Ústavy být nemusí, resp. že případný pozitivní závěr je nutné spojit až s výslednicí individuálního posouzení. Tím spíše to musí platit o zákonech ústavních, neboť přístup
Ústavního soudu k nim je mimořádně limitovaný.


16. Přitom princip proporcionality, jejž většina pléna též uvažuje, se však v tomto hodnocení, jdeli
o zákon ústavní, nutně zjevuje v jiné podobě, než u přezkumu ústavnosti zákonů „obyčejných"; jeho
modifikace je dána tou „silně nastavenou podmínkou" (bod 13.), jež vychází jak z mimořádnosti daného přezkumu, tak z jeho zúžení výlučně do roviny čl. 9 odst. 2 Ústavy.


17. Těžiště „individuálního" posouzení pak spočívá v hodnocení, zda posuzovaným „neobecným"
ústavním zákonem bylo konkrétně zasaženo v podstatné míře do postavení těch ústavních subjektů, jež (a jejichž vzájemné vztahy) jsou pro platný ústavní systém zásadní, a představují tak, jak dovozuje většina pléna, zásah do esenciálních náležitostí právního státu, dělby moci a „rovnosti a práva na vlastního, nezávislého soudce".


18. Takového zásahu (a odpovídající nutné intenzity) však zde - podle mého mínění - není.


19. Opak lze ilustrovat příkladmo. Jinak by tomu bylo v situaci, kdy by obdobným „ústavním"
zákonem bylo zkráceno volební (funkční) období jiného ústavního orgánu, kupříkladu (jak uvádí navrhovatel) prezidenta republiky, případně soudců Ústavního soudu apod.; zde však postup Parlamentu směřoval výlučně k sobě samému (Poslanecké sněmovně), a to ještě ve smyslu vlastního omezení (zkrácení, nikoli prodloužení volebního období). Odlišně by bylo namístě posoudit jen tehdy zkrácení volebního období, pakliže by Ústava zakotvila pravidlo, že volební období Poslanecké sněmovny být za žádných okolností zkráceno nemůže, a na jeho zachování by kladla i zdůvodněný důraz. Stojí pak zde i za připomenutí, že Listina základních práv a svobod v čl. 21 odst. 2 stanoví, že volby se musí konat ve lhůtách (toliko) nepřesahujících pravidelná volební období stanovená zákonem, přičemž většinou pléna odtud dovozený princip pravidelnosti voleb je omezen již tak jako tak (čl. 35 odst. 1 Ústavy).


20. Ústava zkrácení volebního období předjímá (čl. 35 odst. 1), pročež spor lze vést toliko o proceduru, která k tomu vede, a již posuzovaný ústavní zákon představuje, resp. kterou nově (jako další) založil.


21. Pak jde jen o to, zda touto procedurou k předčasnému ukončení volebního období sněmovny,
Ústavou dosud nepředvídanou, mohlo být zasaženo její - rozhodné - materiální ohnisko (bod 16.).


22. Zde není nejen nepominutelné, že vnitřní proces Parlamentu, v jehož rámci byl napadený zákon
jako ústavní přijat, je formálně korektní, a respektuje požadavek hlasování kvalifikovanou většinou
poslanců; významné je především to, že politické (parlamentní) poměry byly zjevně takové, že
tatáž (takto) vyjádřená parlamentní vůle, byla ku stejnému výsledku použitelná i pro ten nezpochybnitelně „ústavní" postup, jenž je zakotven v čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy. Obecná výhoda, již většinový názor zdůrazňuje, spočívající v tom, že tento postup posiluje odpovědnost „nové parlamentní většiny" za vytvoření vlády, podle mne ústavní rozměr nemá.


23. Je jistě akceptovatelné, že předvídatelnost procedury „formování ústavních orgánů" je ústavní
hodnotou, jak uvádí většina pléna; prosadit tento princip jako měřítko, že bylo dosaženo úrovně materiálního ohniska Ústavy v daném případě - již z důvodu právě uvedeného - však má nepřehlédnutelné limity, není-li zřejmé, že stav, na základě napadeného ústavního zákona dosažený (předčasné ukončení volebního období sněmovny), by byl odlišný od výsledků procedury „ústavní".


24. Konfrontace s postupem podle čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy, jehož se většinový názor dovolává,
není bez významu i potud, že dosažení cíle, jenž je jím sledován, by nemohlo být - za daného
rozložení politických sil ve sněmovně, jakož i jimi formulovaných politických zájmů - než výrazem
postupu sice vnějškově souladného s Ústavou, leč na druhé straně za cenu uplatňování (a to opakovaného) nikoli vážné, resp. toliko předstírané ústavně relevantní vůle (vlády k žádosti o vyslovení důvěry a sněmovny k rozhodování o ní), což ústavním principům neodpovídá zjevně rovněž. Existence „pravé" vůle k ústavněprávnímu postupu je nepochybně též ústavní hodnotou, a ta by byla nutně potlačena.


25. Práva minoritních (přehlasovaných) poslanců hodnocenou procedurou, resp. jejím vyjádřením
ústavním zákonem být dotčena (v rovině čl. 9 odst. 2 Ústavy) nemohou nejen pro kvalitu uplatněné
(zákonné) metody, nýbrž již proto, že není ústavně zaručeného práva, aby vykonávali svůj mandát po celé volební období (čl. 35 odst. 1 Ústavy); ostatně navrhovatel Miloš Melčák v ústavní stížnosti uvedl, že mu jde výlučně „o princip", a se skončením mandátu podle čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy by byl smířen (v podrobnostech zde odkazuji na své odlišné stanovisko k usnesení Ústavního soudu ze dne 1. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 24/09).

26. Obdobné je přiléhavé vztáhnout ku většinou pléna argumentovanému porušení „oprávněné
důvěry občanů v právo a práva svobodně volit", a to včetně „znalosti ... volebního období"; ze stejných důvodů musí i volič „být připraven", že bude volit „dříve".


27. Svobodná politická soutěž, jejíž ohrožení je též namítáno, ve svém ústavním obsahu (čl. 5
Ústavy) - podle mého soudu - dotčena nebyla též, neboť právě hlasování soutěžících stranických reprezentací v Parlamentu (pro napadaný zákon) bylo vlastním a finálním vyústěním této „soutěže",
nikoli jejím popřením či omezením. Politické strany nemohly (stejně jako poslanci) vycházet z toho,
že volební období bude nutně čtyřleté, resp. že neskončí dříve, a to samozřejmě platí i politických
stranách mimoparlamentních. Procedura ústavního zákona, byť případně „vadného", minimalizuje
možnost úvahy, že k tomu došlo extrémním vybočením ze snesitelných mezí. Není skutkového podkladu ani pro úsudek, že tato procedura byla nesena svévolí, ve smyslu záměrného vyloučení menšiny z politické soutěže.


28. Nepřípustná svévole politické většiny se nezjevuje relevantně též proto, že není vyvrácena
existence srozumitelného a věcného účelu jí přijatého ústavního zákona, založeného na tvrzení, že je
způsobilý objektivně posloužit k efektivnímu odvrácení existující společenskopolitické krize a ohrožení
krizí hospodářskou.

29. Za těchto okolností ani námitka „změny pravidel uprostřed soutěže" není způsobilá hodnocení
napadeného zákona posunout k materiálnímu ohnisku Ústavy.


30. S tím souvisí i posouzení - a logicky se stejným výsledkem - té dovozené vady ústavního
zákona, již většina pléna identifikuje s porušením zákazu retroaktivity. Ve shodě se zde výlučně relevantním hodnocením ústavního zákona z hledisek čl. 9 odst. 2 Ústavy, a tomu odpovídajícím hodnocením i vad jiných, jmenovitě absence jeho obecnosti (viz body 15. až 17. shora), je i tuto námitku nevyhnutelné měřit nikoli v její pouhé abstraktní podobě (existenci), nýbrž konkrétně, ve vztahu k individuálnímu zákonu, a prověřovat skutečnou povahu a míru jeho konkrétního dopadu do práv, jež byla dříve nabyta (lze si ve veřejnoprávním prostoru představit i „retroaktivní" úpravu, jež zasáhne do minulosti tím, že poskytne oprávněným subjektům standard ochrany vyšší).


31. Většina pléna však zde argumentuje toliko povšechně, odkazem na obecné zásady, a poté již
jen odvoláním na výše zmíněnou (a v bodu 26. vypořádanou) „oprávněnou důvěru v právo a právo
svobodně volit ... se znalostí podmínek ...", což k doložení konkrétního zásahu do čl. 9 odst. 2 Ústavy
stačit nemůže; přitom současně prezentované úvahy o ignorování čl. 35 Ústavy jsou zde - podle mne - mimoběžné.


V.
32. Připouštím, že odlišení dvou „metod" ve smyslu oddílů III. a IV. se nemusí jevit dostatečně
zřetelným, neboť bylo posléze - v průběhu projednávání věci plénem Ústavního soudu - poněkud
setřeno; přesto shledávám, že byly obě nakonec zachovány (k oddílu III. viz 2. odstavec na straně 16. a 5. odstavec na straně 16. odůvodnění nálezu a k oddílu IV. se váží úvahy o důsledcích nedostatku obecnosti zákona, jakož i jeho retroaktivity). Jak již bylo naznačeno, tyto metody se liší „pořadím" a funkcí čl. 9 odst. 2 (ve vztahu k čl. 9 odst. 1); v prvním případě dominuje čl. 9 odst. 1 (viz bod 6.), ve druhém (jako postačující) čl. 9 odst. 2 (viz též poslední odstavec strany 18. odůvodnění nálezu). Vyložené „nosné důvody" se zjevně snaží obě metody „usmířit" závěrem, že byl porušen (přece jen) čl. 9 odst. 1, avšak současně „v intenzitě zakládající zásah do čl. 9 odst. 2 Ústavy". To však může být problematické, jestliže tvrzený nedostatek zmocnění k vydání ústavního zákona, není-li ani změnou ani doplněním Ústavy (čl. 9 odst. 1), je - podle výkladu většiny - zřejmě již sám o sobě ospravedlněním kompetence Ústavního soudu k jeho derogaci. Klade se pak logicky otázka, jaké místo má ten další znak pro její založení, jenž tkví v „intenzitě" zásahu dle čl. 9 odst. 2, nehledě na to, že čl. 9 odst. 2 je současně v odůvodnění nálezu chápán i jinak, jako nikoli potřebný komplement čl. 9 odst. 1, nýbrž naopak v roli činitele, způsobilého jeho jinak nastalé účinky vyloučit.

VI.
33. Shrnuji proto, připomínaje východiska „přezkumu" vyjádřená v bodech 13. a 14., že v dané
věci, tímto ústavním zákonem, zasažen čl. 9 odst. 2 Ústavy relevantně nebyl, a tím zde nebyl ani spolehlivý podklad k tomu, aby Ústavní soud derogačně zasáhl. Návrh poslance Miloše Melčáka měl být proto zamítnut.


34. Netvrdím samozřejmě na druhé straně, že posuzovaný ústavní zákon je jinak nenapadnutelný,
bez-vadný či ústavně korektní; o to však zde podle mého soudu nejde.


V Brně 10. 9. 2009
Vladimír Kůrka v. r.

 
Odlišné stanovisko soudce Ústavního soudu Jana Musila k nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09

Nesouhlasím s výroky a s odůvodněním nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 10. září 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 27/09, kterým byl zrušen ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního
období Poslanecké sněmovny, a kterým bylo zrušeno rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.


Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám
k nálezu odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:


I. Řízení o zrušení zákona podle ustanovení článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy nemělo být vůbec
zahájeno

1. Stejně, jako jsem již naznačil ve svém odlišném stanovisku k usnesení pléna Ústavního
soudu ze dne 1. září 2009, sp. zn. Pl. ÚS 24/09, odkládajícího vykonatelnost rozhodnutí prezidenta
republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, i
nyní konstatuji, že poslanec Miloš Melčák není osobou, která byla legitimována k tomu, aby spolu
s ústavní stížností proti rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky podala též návrh na zrušení zákona, nota bene dokonce ústavního zákona.

2. Návrh na zrušení zákona ve smyslu ust. § 74 zákona o Ústavním soudu může být spojen
pouze s takovou ústavní stížností, k jejímuž podání je stěžovatel oprávněn. Institut ústavní stížnosti
slouží k tomu, aby chránil subjektivní, ústavním pořádkem garantovaná základní práva nebo svobody
samotného stěžovatele [viz čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR, § 72 odst.1 písm. a) zákona o Ústavním
soudu]. Stěžovatel jako poslanec nemá žádné ústavní právo na to, aby za všech okolností vykonával
poslanecký mandát po celé volební období; naopak Ústava sama předpokládá možnost dřívějšího zániku poslaneckého mandátu z řady důvodů, z nichž jedním je také rozpuštění Poslanecké sněmovny (článek 25 Ústavy).

3. Ústavní stížností Miloše Melčáka bylo napadeno rozhodnutí prezidenta republiky, kterým
byl určen konkrétní termín voleb. Nelze nijak dovodit, jak a proč by měla být dotčena subjektivní práva stěžovatele právě tím, že volby se mají konat ve stanoveném termínu 9. a 10. října 2009. Z obsahu ústavní stížnosti je zcela zřejmé, že jejím smyslem není ve skutečnosti zpochybnění vyhlášeného termínu voleb, nýbrž zpochybnění samotného přijatého ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny.

4. Procesní postup, který zvolil stěžovatel, tj. napadení ústavního zákona cestou spojení tohoto
návrhu s podanou ústavní stížností, je podle mého názoru de facto obcházením ustanovení článku 87
odst. 1 písm. a) Ústavy a ustanovení § 64 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, upravujícího taxativním
výčtem okruh osob oprávněných podat návrh na zrušení zákona.

5. Ustálená judikatura Ústavního soudu vychází důsledně z akcesorické povahy návrhu
na zrušení zákona, kterýžto návrh „sdílí osud" ústavní stížnosti. Podle mého názoru je podaná ústavní stížnost nepřípustná, a proto měla být odmítnuta podle ust. § 43 zákona o Ústavním soudu. Spolu s ní měl být odmítnut též připojený návrh na zrušení zákona.

6. Pokud Ústavní soud přijal ústavní stížnost, která měla být odmítnuta, jako způsobilý podklad
pro zahájení řízení o zrušení zákona [podle ustanovení článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy], nerespektoval, dle mého názoru, ustanovení článku 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož „státní moc ... lze
... uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon" (totéž jinými slovy praví
Listina základních práv a svobod v článku 2 odst. 2).


II. Kompetence Ústavního soudu přezkoumávat ústavní zákony je sporná a deklarování této
kompetence není v nálezu přesvědčivě zdůvodněno


7. O tom, zda vůbec je dána kompetence ústavních soudů přezkoumávat ústavní zákony, se jak
v České republice, tak v zahraničí, vede mnohaletá kontroverzní diskuse. Spor probíhá jak v judikatuře ústavních soudů, tak v právní nauce; stejně je tomu v politologii a ve sféře politické. Tato diskuse, zdá se, není dosud uzavřena, dokonce se ani nedá konstatovat, že již definitivně vykrystalizovala nějaká tendence či trend, jak tento spor ukončit.

8. Nález Ústavního soudu apriorně tuto kompetenci předpokládá, přinejmenším pro případy,
kdy ústavní zákon je napaden z důvodu uvedeného v článku 9 odst. 2 Ústavy, tj. pro porušení zákazu změny podstatných náležitostí demokratického právního státu, resp. pro porušení článku 9 odst. 1 Ústavy. Za situace, kdy chybí výslovné zakotvení této kompetence Ústavního soudu přímo v Ústavě, lze tuto kompetenci Ústavního soudu dovodit pouze interpretací, založenou zčásti na metajuristické argumentaci (používají se i argumenty historické, axiologické, mravní apod.). Ústavní soud se tu z povahy věci pohybuje „na tenkém ledě" a tudíž jeho interpretace a argumentace musí být mimořádně přesvědčivá.

9. Takovouto důkladnost a všeobecnou přesvědčivost ve zdůvodnění nálezu postrádám. Toto
konstatování činím, ač sám se kloním k zásadnímu uznání pravomoci Ústavního soudu podrobovat
ústavní zákony přezkumu, a to v mezích kritérií stanovených v článku 9 odst. 2 Ústavy. Pro detailní
rozvedení důvodů, které mě k tomu vedou, není prostor v rámci odlišného stanoviska. Očekával jsem
však (marně), že budou zevrubně uvedeny v odůvodnění nálezu, jež má z tohoto aspektu „pionýrský" charakter, protože tento problém je rozhodován v praxi českého Ústavního soudu vůbec poprvé.

10. Pokud se v části III. odůvodnění nálezu argumentuje tím, že Ústavní soud ve své judikatuře
již v minulosti „nastínil i obsah pojmu podstatných náležitostí demokratického právního státu",
stalo se tak vždy pouze v souvislosti s přezkoumáváním „obyčejných" zákonů, nikoliv zákonů ústavních.

11. Lze uznat argument, že nemá-li zůstat požadavek dodržování podstatných náležitostí demokratického právního státu „toliko politickou, příp. morální výzvou" , měl by existovat garant či
arbitr, který bude bdít nad dodržováním tohoto pravidla, a který bude vybaven též procedurálními
pravidly pro přezkum, event. též kasačními nebo jinými reparačními mechanismy k nápravě vad.
Ohledně toho, kdo má být oním garantem a arbitrem, neexistuje shoda ani v ústavněprávní nauce ani
v politické sféře, a to nejen u nás, ale ani v zahraničí. Existují názory tvrdící, že takovým kontrolním
subjektem by mohla být např. druhá komora parlamentu nebo že vhodným mechanismem by mohlo
být referendum; vyskytují se i skeptické názory, že takový „superrevizní" a přitom funkční mechanismus nelze vůbec vytvořit, protože pyramidu kontrolních mechanismů nelze vršit do nekonečna (vzniká problém, „kdo má kontrolovat kontrolory").

12. Pokud je mi známo, dosud nikdy se Ústavní soud nezabýval argumenty, které by přesvědčivě
dokazovaly, že právě Ústavní soud má či musí být oním garantem a arbitrem, který bdí
nad ústavodárcem, aby byly dodržovány podstatné náležitosti demokratického právního státu. Nynější nález takovou kompetenci Ústavního soudu apriorně deklaruje, aniž by si dělal přílišné starosti s přesvědčivou argumentací.

13. Jde-li o záležitost tak důležitou, neboť se dotýká fundamentálního ústavního principu, totiž
dělby moci, lze požadovat, aby takto nová a toliko interpretací dovozená pravomoc Ústavního soudu
byla v praxi aplikována mimořádně zdrženlivě a restriktivně. Ostatně sám Ústavní soud se v řadě
svých rozhodnutí na pravidlo své zdrženlivosti v jiných souvislostech opakovaně odvolává. Také ty
zahraniční ústavní soudy, které se snaží prosadit svou kompetenci přezkoumávat i ústavní zákony,
postupují velmi zdrženlivě. Např. německý Spolkový ústavní soud, který ve své judikatuře obecně
proklamuje svou kompetenci přezkoumávat též ústavní zákony z toho hlediska, zda neporušují tzv.
materiální jádro ústavy, nezrušil za celou dobu své existence (od roku 1949) ani jediný ústavní zákon.

Navíc lze dodat, že německý Základní zákon v článku 79 odst. 3 definuje toto materiální jádro ústavy
mnohem precizněji, než činí český ústavodárce v článku 9 odst. 2 Ústavy, takže kontrola regulérnosti
jeho aplikace v praxi Spolkového ústavního soudu je snazší než je tomu u nás. V Rakousku, pokud je
mi známo, přikročil tamní ústavní soud ke kasaci ústavního zákona jen v jediném případě (VfGH
16.327, 11. 11. 2001), kdy usoudil, že napadený ústavní zákon porušil materiální jádro ústavy naprosto flagrantním způsobem.

III.

Ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny
nenarušuje základní principy volebního práva


14. Odůvodnění nálezu v části III. obsahuje konstatování, že „Ústavní soud do rámce materiálního
ohniska právního řádu - ve shodě s názorem doktrinárním - vztáhl i základní principy volebního
práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000)". Vzhledem k tomu, že toto tvrzení se reprodukuje právě nyní
v souvislosti s posuzováním ústavního zákona č. 195/2009 Sb., mohlo by svádět některé čtenáře nálezu k interpretaci, že předmětem nyní posuzovaného ústavního zákona jsou snad základní principy volebního práva. Proto pokládám za vhodné připojit „preventivní" poznámku, že takovou interpretaci bych pokládal za nesprávnou.

15. Za základní principy volebního práva je nepochybně třeba pokládat principy uvedené
v článku 21 Listiny (zejména všeobecnost, rovnost, tajné hlasování). Naproti tomu pravidlo, že nelze
zkrátit volební období, nepatří mezi základní principy volebního práva.

16. Ústavní zákon č. 195/2009 Sb. není v rozporu ani s požadavkem vysloveným v článku 21
odst. 2 Listiny („Volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období stanovená
zákonem."). Toto pravidlo se nepochybně týká pouze zákazu prodloužení volebního období,
nikoliv možnosti jeho zkrácení.

17. Pro úplnost lze konstatovat, že citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 se týkal posuzování
volebního modelu poměrného zastoupení, tedy věci zcela jiné povahy, než je zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny; dovozovat jakékoli analogie s nynější kauzou nelze.


IV.

Přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb., který nesplňuje požadavek obecnosti zákona, není
porušením podstatných náležitostí demokratického právního státu

18. Odůvodnění nálezu v části V./a obsahuje tvrzení: „Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že
považuje princip obecnosti ústavního zákona za komponent kategorie podstatných náležitostí právního státu."

19. Takové tvrzení neodpovídá skutečnosti a to již z toho prostého důvodu, že Ústavní soud
prozatím nikdy neposuzoval ústavnost ústavního zákona. Problémem obecnosti se zabýval vždy toliko u „obyčejných" zákonů.

20. Avšak ani v těch případech, v nichž Ústavní soud vytýkal zákonodárci skutečnost, že přijal
„obyčejný" zákon neobsahující obecné pravidlo, nespatřoval porušení podstatných náležitostí demokratického právního státu, pro které zákon rušil jako protiústavní, pouze v samotném nedostatku obecnosti. Vždy zdůrazňoval, že tato forma „neobecného" zákona je u konkrétního zákona protiústavní proto, že ohrožuje nebo porušuje ještě nějaké jiné základní ústavní právo. Tak např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 se zdůrazňuje, že zákonné ustanovení, prohlašující určitou jedinečnou stavbu (jezy na Labi) za věc veřejného zájmu, způsobuje také zásah do moci výkonné (nemožnost posoudit tuto záležitost ve stavebním řízení za dodržení procesních principů) a omezuje právo účastníků na soudní přezkum.

21. Domnívám se, že forma „neobecného" zákona je sice legislativně technicky nevhodná a
nežádoucí, avšak sama o sobě je hodnotově neutrální. Porušením ústavnosti se stává toliko tehdy,
jestliže tato forma opravdu je způsobilá v dané normativní materii vyvolat ohrožení nebo porušení
základních práv. Požadavek obecnosti právní normy není sám o sobě součástí podstatných náležitostí
demokratického právního státu.

22. O tom ostatně svědčí i skutečnost, že v našem i zahraničním zákonodárství nalezneme desítky
případů, kdy „obyčejné" nebo i ústavní normy nesplňují požadavek obecnosti a týkají se jedinečné
záležitosti. Jako příklad tohoto postupu v zahraničí lze uvést třeba články 143b nebo 143c německé
Ústavy (Základního zákona). Několik příkladů jedinečných zákonů, majících někdy i kuriózní obsah
typu „ pan X. Y. se zasloužil o stát" nalezneme i v českém platném právu.

23. Úvahy o tom, že v takových případech spíše než o zákon jde o individuální právní akt, jsou
sice vděčným námětem odborné právnické literatury, avšak jako relevantní ústavně právní argument
pro tezi, že jde o porušení podstatných náležitostí demokratického právního státu, mě nepřesvědčují.
V. Přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. není „prolomením" Ústavy

24. Za málo podstatný, přesto však zaznamenáníhodný fakt pokládám to, že nález volí
pro pojmenování postupu přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. termín „prolomení ústavní úpravy", kterýžto může u nezasvěceného čtenáře vyvolat apriorní negativní konotace (jako postupu brutálního, nepatřičného). Použití takovéto expresivní terminologie pokládám za nekorektní v situaci, kdy zvolené označení není všeobecně sdíleno všemi účastníky polemiky, která teprve probíhá. Takový způsob vedení polemiky, v níž si navíc jeden z účastníků sám definuje obsah pojmu, který je prozatím sporný, je vesměs kritizován. Jen zcela na okraj, a mimo ústavněprávní argumentaci, lze odkázat na kritické postřehy Karla Čapka v jeho ironické eseji „Dvanáctero figur zápasu perem čili příručka písemné polemiky" v knize Marsyas.


VI.

K přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. nebylo zapotřebí speciálního zmocnění

25. V odůvodnění nálezu v části V./c se mezi nosnými důvody derogace ústavního zákona
uvádí: „Ústavní soud stojí na stanovisku, dle něhož je platnost ústavního zákona dána naplněním
všech tří uvedených podmínek: podmínky procedurální, podmínky kompetenční (zmocňovací) a podmínky materiální (souladu s nezměnitelnými principy demokratického právního státu)."

26. Ústavní soud tvrdí, že obecné zmocnění k doplnění nebo měnění ústavních zákonů poskytuje
článek 9 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud sám definuje, co je „doplnění" a „změna" Ústavy a dospívá
k závěru, že ústavní zákon č. 195/2009 Sb. prý není ani doplněním ani změnou, nýbrž je něčím jiným,
co je označeno jako „suspendování" ústavní normy.

27. Ústavní soud v tomto případě opět postupuje tak, že si sám definoval obsah určitých
pojmů, aniž by taková definice byla všeobecně akceptována. Domnívám se, že při tak zásadním rozhodování, jako je toto, by Ústavní soud měl nejprve testovat, zda jím zvolená definice je všeobecně akceptována nebo je alespoň zcela přesvědčivě objasněna. Já sám si třeba myslím, že ústavní zákon č. 195/2009 Sb. není „suspendováním" Ústavy, nýbrž jejím doplněním.

28. O tom, že i jiný způsob interpretace termínu „doplnění ústavy" je přijatelný, svědčí např.
praxe německého ústavodárce. I jeho opravňuje článek 79 odst. 1 Základního zákona toliko k tomu,
aby výslovné znění ústavního textu „měnil nebo doplňoval". Přesto německý ústavodárce bez zábran
přijal v roce 1993 a 2006 zcela nová ustanovení zmíněných článků 143b a 143c, která nemají žádnou
návaznost na již předtím platný text ústavy. Zřejmě tedy pokládá tento postup za doplnění ústavního
textu. Vzniká otázka: proč by taková interpretace nebyla možná i u nás?

29. Odůvodnění nálezu připouští, aby nad rámec údajně „obecné kompetenční normy", kterou
spatřuje v článku 9 odst. 1 Ústavy, bylo možno přijímat i jiné ústavní zákony, které by nebyly ani „doplněním" ani „změnou" Ústavy, avšak požaduje, aby takové případy byly opřeny o speciální ústavní zmocnění. Dále nález zakotvuje pravidlo, že „při absenci ústavního zmocnění k vydání ústavních zákonů ad hoc by ústavní konformita ústavního zákona přijatého v rozporu s Ústavou vymezeným rámcem kompetence Parlamentu mohla být založena toliko ochranou materiálního jádra dle čl. 9 odst. 2 Ústavy".

30. Domnívám se, že uvedenými tvrzeními překračuje Ústavní soud svou roli negativního zákonodárce
a přisvojuje si kompetenci pozitivní normotvorby tím, že vytváří nová ústavní pravidla.

31. Nesouhlasím s názorem, že ústavodárce (Parlament) potřebuje k přijímání jakýchkoli
ústavních zákonů speciální zmocnění. Nesouhlasím ani s názorem, že ustanovení článku 9 odst. 1
Ústavy je zmocňovací normou. Všeobecná zákonodárná (i ústavodárná) pravomoc Parlamentu je zakotvena v článku 15 Ústavy. Parlament je v oblasti moci zákonodárné zcela autonomní. Nemůže být
v této pravomoci nikterak omezován; ústavně je omezován toliko procedurálně (stanovenými ústavními pravidly pro normotvorbu) a podmínkami materiálními (dodržením souladu s nezměnitelnými
principy demokratického právního státu), zakotvenými v článku 9 odst. 2 Ústavy.
Abych snad nebyl obviňován z toho, že ústavodárci přiznávám oprávnění pro přeměnu zimy
v léto, dodávám pro úplnost, že i ústavodárce je přirozeně limitován též přírodními zákony a zdravým
rozumem.

32. Suverénní a autonomní postavení Parlamentu vyplývá z jeho silné demokratické legitimity,
z toho, že je zastupitelem občanů České republiky, kteří jsou v demokratickém státě nejvyšším
suverénem. Požadavek, aby ústavodárce potřeboval k tvorbě jakýchkoli ústavních zákonů obecné nebo speciální zmocnění, které by uděloval sám sobě, pokládám za logický nonsens.

VII.

Přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. nebránil zákaz retroaktivity


33. Nález obsahuje kategorické tvrzení, že ústavní zákon č. 195/2009 Sb. se ocitl v rozporu
se zákazem retroaktivity. Retroaktivitu spatřuje zejména v tom, že tento ústavní zákon stanoví nové
pravidlo pro rozpuštění Poslanecké sněmovny, které neexistovalo v době, kdy občané své poslance
zvolili. Tím prý „byly ... se zpětnou účinností stanoveny podmínky uplatnění volebního práva (aktivního
i pasivního). Se zpětnými účinky byly změněny předpoklady, na základě znalosti kterých bylo
voliči rozhodováno ve volbách do Poslanecké sněmovny" (část V./b odůvodnění nálezu).

34. S tímto tvrzením nesouhlasím. Konstatuji, že ústavněprávní problematika retroaktivity zákonů
je nesmírně komplikovaná a pro uvedení důkladné argumentace mi odlišné stanovisko neposkytuje
dostatek prostoru ani dostatek času. O této otázce existují v české a především v zahraniční odborné
literatuře stovky, možná tisíce monografií a statí, dotýkají se jí stovky judikátů obecných i
ústavních soudů. Pro jejich byť i stručnou reprodukci zde není příležitost.

35. Omezím se tedy toliko na lapidární konstatování: Neexistuje monolitní pojem retroaktivity, který by opravňoval ke kategorickému vyslovování univerzálních tvrzení. Existuje několik druhů retroaktivity (pravá, nepravá), z nichž každá vyvolává jiné následky. Uplatnění principu zákazu retroaktivity je rozdílné podle druhu právní oblasti, v níž je zákaz aplikován: Jinak je tomu v právu veřejném (ústavním, trestním ...), jinak v právu soukromém (občanském, obchodním) a jinak v právo hmotném či procesním. V dnešní době je aplikace tohoto institutu silně ovlivňována judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a Evropským soudním dvorem. Z principu zákazu retroaktivity jsou připouštěny četné výjimky.

36. Stav teoretického a judiciálního nazírání na tyto problémy je neustálený a kontroverzní.
Snad nejméně nejasností a nejvyšší stupeň shody se dosáhl v oblasti trestního práva, kde nepřípustnost zpětné účinnosti je u nás výslovně upravena v článku 40 odst. 6 Listiny. Avšak i zde existují výjimky z tohoto zákazu (např. se připouští zpětná účinnost v situaci, kdy je to příznivější pro pachatele (retroaktivita in mitius). Na řadu věcí však ani zde neexistuje shoda (např. retroaktivní působení běhu promlčecí doby apod.). Relativně důkladně, i když zdaleka ne jednoznačně, je tato otázka ujasněna v občanském právu, kde se postupně prosazuje nový institut tzv. legitimního očekávání. V oblasti ústavního práva je problém zákazu retroaktivity rozpracován poměrně málo a obtížně se zde dosahuje společenského konsenzu. Spíše ironicky mohu nadhodit jednu kuriózní otázku: Nelze chápat umožnění předčasných voleb do Poslanecké sněmovny jako věc, která je pro občany České republiky výhodná? Nelze tu připustit výjimku ze zákazu retroaktivity z důvodu in mitius? Domnívám se, že s tak komplikovanou problematikou se tento nález vypořádal s velkou lehkostí, která se mnohým lidem bude zdát málo snesitelná.

37. Je otázkou, zda princip zákazu retroaktivity právních norem, tak, jak se jej nález dovolává,
lze nadřadit nejzásadnějšímu aktu reprezentativní demokracie - možnosti testovat míru legitimity politické reprezentace v demokratických volbách. Připomeňme, že i v mezidobí voleb zůstává volič rozhodujícím subjektem, jehož vůle je jediným zdrojem legitimity politické moci, a nikoliv pouhým jejím
přihlížejícím objektem.

VIII. Závěrečné poznámky
38. Nemohu si odpustit ještě připomenutí, že Ústavní soud v tomto případě nevyužil test proporcionality, který jinak hojně aplikuje.

39. Lze si klást také otázku: Nebudou škody, způsobené zrušením tohoto ústavního zákona,
mnohem větší, než jsou údajné škody, které jeho přijetím utrpěl náš ústavní systém? Opravdu lze připustit, aby se i v tomto případě uplatnila zásada fiat iustitia, pereant mundus (ať třebas zhyne svět, jen když zvítězí spravedlnost)? Nezvítězí snad v tomto případě spíše než spravedlnost - právníci?

40. Domyslel Ústavní soud to, že nastolením problému retroaktivity, jako jednoho z nosných důvodů pro zrušení tohoto ústavního zákona, petrifikuje pro celé volební období stávající úpravu alternativ zkrácení volebního období? Nechci vyvolávat předčasné obavy, avšak domnívám se, že tím
Ústavní soud otevřel vrátka pro zpochybnění jakékoli budoucí úpravy (i když nová úprava bude obecná), též cestou individuální ústavní stížnosti, a to nejen pro poslance, ale možná i pro kteréhokoli voliče. Ze všech těchto důvodů se domnívám, že návrh poslance Miloše Melčáka měl být zamítnut.

V Brně dne 10. září 2009
Jan Musil v. r.

Související