Styl legislativní práce se mění. Současná vláda Andreje Babiše patří ve vydávání zákonů k těm nejméně aktivním. Například předloni jich legislativním procesem až po zveřejnění ve Sbírce zákonů prošlo jen 43, což bylo nejméně od konce 90. let. Zatímco v legislativně "nejplodnějších letech", jako byl například rok 2011, jich ve sbírce vyšlo téměř 130 a ke 160 šplhal výsledek v roce 2004, když Česko upravovalo svůj právní rámec kvůli vstupu do Evropské unie. K legislativně podprůměrným patřil i loňský rok se 77 zákony. Co do počtu přijatých předpisů přepočítaných na jeden den činnosti vlády zaostává Babišův kabinet i za "udržovacími" úřednickými vládami Josefa Tošovského a Jana Fischera.

Přibývá také případů, kdy vláda nepíše zákony sama. Na tvorbě návrhu nového stavebního zákona se podílela Hospodářská komora, vznik zákona o právu na digitální služby zase iniciovala ICT unie, sdružující největší české technologické společnosti.

To ovšem ještě nemusí znamenat, že takto přijatý zákon praxi stoprocentně vyhovuje. V průběhu schvalování se zákony často mění. A to hned na půdě ministerstev, která je předkládají, nebo během projednávání ve sněmovně. Nebývá výjimkou, že ve druhém čtení poslanci často s tichou podporou ministerstev předloží takzvaný komplexní pozměňovací návrh, který původní záměr dramaticky změní. To se stalo například loni na podzim při projednávání zákona o právu na digitální služby.

Také návrh stavebního zákona doznal značných změn. Po kritice, že jde na ruku developerským skupinám jej začalo přepisovat samo ministerstvo pro místní rozvoj. Situace minulý týden vyústila v roztržku s původními tvůrci předlohy. Hospodářská komora se od upravené verze distancovala a spolupráci se státní správou ukončila.

Napsat, škrtnout a znovu doplnit. Tvorba zákonů je v Česku plná kotrmelců. Zákony mění podobu i bez vypořádání připomínek.

K velkým změnám v průběhu legislativního procesu ale dochází také u norem napsaných ministerstvem. Příkladem může být v lednu schválená novela zákona o obchodních korporacích. Ta vznikala šest let a střídavě se v ní škrtalo a připisovalo. "To mnohdy vyústilo v rozpor mezi novelou zákona a důvodovou zprávou k ní, protože některé body prostě zmizely," upozorňuje bývalý poradce ministra spravedlnosti Roberta Pelikána Petr Čech.

Co do počtu předložených pozměňovacích návrhů byli po­slanci extrémně aktivní také při schvalování loňské novely insolvenčního zákona, která měnila pravidla pro osobní bankrot. Ústavně-právnímu výboru sněmovny se jich postupně sešlo přes 30 a střídavě novelu posouvaly ve prospěch i neprospěch dlužníků. Další úpravy později prosazoval Senát.

Podle Daniely Kovářové, advokátky a bývalé ministryně spravedlnosti, je na současné tvorbě zákonů vidět, že snahou předkladatelů nebývá napsat zákon co nejlépe, ale vyhovět přáním některé zájmové skupiny. "To se projevuje právě snahou prosadit změny až na konci legislativního procesu ve druhém čtení ve sněmovně," říká Kovářová.

Tyto změny totiž neprocházejí připomínkovým řízením, a tak tento postup omezuje šanci ostatních institucí či zástupců praxe vyjádřit se k úpravám. "Jakoby zapomínáme, že právo je normativní systém, který má mít logiku," míní Bohumil Havel, člen Legislativní rady vlády, která jako expertní poradní orgán dohlíží na kvalitu přijímaných zákonů.

Tvorba práva je tak v Česku plná kotrmelců. Při praktické aplikaci zákonů se pak často ukazuje, že ani sám stát přesně neví, čeho chtěl úpravou vlastně dosáhnout.

Správné načasování

Přesto platí, že by stát neměl diskusi s odbornou veřejností a praxí opomíjet. Probíhat by ale měla ještě před tím, než zákon vstoupí do schvalovacího procesu. "V evropských státech je běžné, že návrhy zákonů či už jen jejich ideové základy diskutuje tvůrce s relevantní odbornou veřejností. Předpokladem však je, že důvodnost takových návrhů je jasně analyticky podložena," říká Havel.

Význam konzultací s veřejností potvrzuje také Lukáš Králík, který dlouhodobě působí jako právník ve státní správě. "Právě kvůli nedostatku komunikace s adresáty práva jsou předpisy často pouze nepřehlednými a příliš komplikovanými popisnými dokumenty. V praxi se pak stávají nevymahatelnými a pouhými formálními kusy papíru," tvrdí.

Tímto neduhem podle něj trpí většina tuzemských předpisů. Nicméně už i v Česku se čas od času objevují také pozitivní příklady. Z poslední doby k takovým patří příprava návrhu zákona o hromadném řízení. Ten resort spravedlnosti ještě před předložením vládě několikrát přepracovával právě v reakci na podněty vzešlé od odborníků, například z Nejvyššího soudu nebo také z neziskového sektoru či advokacie.

"Nemá smysl něco tlačit silou," říká vedoucí oddělení civilního práva procesního ministerstva spravedlnosti a spoluautorka zákona o hromadném řízení Anežka Janoušková. Ústupky podle ní přispívají k snazšímu prosazení zákona i k tomu, aby v praxi dobře fungoval. "My jsme úředníci, kteří sedí na ministerstvu, a neziskové organizace či podnikatelské svazy nám zprostředkovávají informace z praxe tak, aby do ní zákon co nejlépe zapadl a reagoval na ty nejvážnější problémy," vysvětluje.

Po pěti kolech úprav návrhu mluví o pocitu poctivě odvedené práce. Avšak zároveň přiznává, že konzultace a doplňování přípravu zákona zdržely. A ne vždy mají zákonodárci dostatek času, aby si to mohli dovolit. "Teď třeba máme na stole evropskou směrnici o restrukturalizaci a druhé šanci. Tam je pevně stanovený termín pro implementaci a není prostor ztrácet čas," upozorňuje Janoušková.

Zkušení odešli "na lepší"

Právě Janouškovou řadí průzkum odborného magazínu Právní rádce, který probíhal mezi špičkami českého práva, k nejnadanějším tuzemským legislativcům.

Obecně však mezi odborníky panuje ohledně kvalit lidí píšících v Česku zákony spíše skepse. "Legislativci nerostou na stromech, ale zrají velmi dlouho a těch dobrých je málo," uvádí Daniela Kovářová.

Zákony teď v Česku obvykle píší mladí právníci kolem třicítky. "Matadoři" českého práva s bohatými zkušenostmi zamířili mimo státní správu do lépe placených oborů. "Kvalitní legislativec by měl mít nadstandardní znalost teorie práva. Zároveň by měl mít i zkušenosti z praktické aplikace práva, jinak může mít tendenci sepisovat složité a příliš akademické návrhy," myslí si Králík. Hodí se také vytříbená znalost češtiny, která přispívá ke srozumitelnosti výsledných norem.

Ke zlepšení situace by podle Králíka pomohlo sloučení všech tuzemských legislativců do jednoho elitního pracoviště, kde by si mohli snáze vyměňovat zkušenosti.

"Primárně by bylo vhodné, kdyby se stát pokusil sám sobě zvýšit prestiž, aby lidé měli chuť pro něj pracovat," doporučuje Havel. Kvalitě přijímaných zákonů by podle něj také prospělo, kdyby jejich tvůrci dostávali od politiků jasná zadání, která se navíc nemění "ode zdi ke zdi" s každou obměnou v kabinetu.

Související